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湖南能源学会

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日志

 
 

非公有制经济进入电网行业的对策与思考  

2008-11-28 10:03:43|  分类: 电力主题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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非公有制经济进入电网行业的对策与思考
关键词:非公有制经济;电网行业;领域;大力发展;积极引导
2008-11-28


    电力作为重要的生产要素,具有很高的前向产业关联性。电力特有的经济属性和社会属性决定了电力属于公共服务领域的范畴,电力基础设施(主要是发电企业)由以前的政府投资兴建逐步向国企投资为主,民营、外资投资为辅的方向过渡。但是,在建立和完善市场经济体制过程中,电网企业仍旧占自然垄断地位,特别是电网基础设施建设资金仍由政府下达计划,再由银行通过贷款形式向电网企业划拨资金,并由电网企业投资电网基础设施和还贷付息。由于电网企业投入电网基础设施的资金来源单一,电网基础设施资金存在巨大缺口,因此,应当大力鼓励和引导非公有制经济参与电网基础设施的建设与经营管理。


    一、电网面临挑战,已难以满足经济社会发展的需要

    电力是工业血液,是人类生产和生活不可缺少的能源产品,是经济发展和社会进步的之源,电力的发展过程就是不断满足经济社会发展需要的过程。但在目前,电网普遍面临严峻挑战,电力供需形势的变化、电力体制改革的滞后和电力投资体制的僵化等诸多电力问题,已难以满足为社会提供公共服务的功能。有效解决电力问题已成为未来20年我国实现全面建设小康社会目标所面临的重大挑战之一。以湖南为例,电力面临的突出问题主要表现在以下几方面。

    (一)电力供需形势日益严峻。湖南地处长江中下游平原,物产丰富,但能源资源相对不足,是全国缺电最为严重的省份之一。在电力的方面,全省拥有6800万人口,2006年装机不足2000万千瓦,人均电力装机不足0.30KW,无论是人均电力装机,还是用电水平,都只有全国人均水平的三分之二。 从湖南省情况来看,湖南经济增长迅猛提速,必然导致用电量的需求加剧,近年来,随着工农业生产的快速发展及人民生活用电的需求增长,湖南全社会用电量也创造了连续五年大于10%的增长率。以西方发达国家在类似的发展阶段为例,电力消耗增长率与GDP增长率的比例大致为1,而湖南省2005年则为1.7以上,电力供给频频拉起红色警报。2003年湖南省出现严重缺电现象,全年拉闸限电68000多条次,2004年77200多条次,2005年27137条次,且均在半年以上。2007年,湖南新增投产机组近180万千瓦,装机突破2000万千瓦,一定程度上缓解了电力紧缺局面,但在用电高峰时期仍然出现拉闸限电的无奈之举,极大地束缚了湖南的经济发展。在电网管理体制方面,主网与地方电网分割、城乡电网分割是导致全省电力资源不能科学合理和优化配置的主要原因,影响了电力综合功能的发挥。这种由于资源性缺电、瓶颈性缺电和体制性缺电并存的严峻现实,远不能满足现阶段公共电网服务和全面建设小康社会的要求。

    (二)投资体制单一,投入渠道不畅。建国之后几十年间,电力投资虽然发生了一定(主要是电源投资)变革,但电网投资市场基本没变,依然是计划控制,政府审批。如果不尽快建立既鼓励投资又风险自担的良性循环的投资机制,我国的用电难免会出现时而过剩、时而短缺的摇摆局面。一是目前实行的计划控制,政府审批的电网筹资模式,实际上是国家大包的计划经济。由于电网建设仍由政府下达计划,再由银行通过贷款形式向电网企业划拨资金,由电网企业投资电网基础设施和还贷付息,实际上造成电网工程大多还是以国家投资为主。二是由于电力具有公益性和基础性等特性,大中型电网工程都是纳入国家基本建设程序,靠银行贷款支持建设,其他投入渠道几乎没有。三是与煤炭、电信等市场完全的放开和自我发展能力较强的行业相比,电网投资在吸引外资、民间资本等非公有制经济组织建设方面还有较大差距。四是按照目前电网建设规划,如果全部由国家实行大包大揽,恐怕很难完成和实现。湖南省“十一五”期间电力建设计划总投资350亿元,每年电网投资强度为70亿元。其中省级投资强度为每年31亿元。如果按照现行中央和省级电力投资强度计算,缺口十分巨大。从以上四方面可以看出,现阶段电网投资体制单一、投资渠道单一是影响和制约公共电网服务能力的一个主要问题。

   
    从全国来讲,以资源性缺电、瓶颈性缺电和体制性缺电也都在不同程度上影响电力供应的有效发挥。尤其对于华东和华南、华中地区的影响更为严重。目前,2007年,我国电力装机容量为7亿千瓦,居世界第二位。人均水资源为0.5千瓦,为世界平均水平的1/4,居世界第121位,是全球13个人均电力最低的国家之一。全国600多座城市中,存在电力不足的有400多个,其中比较严重缺电的有110个。同时,经济增长迅猛提速,必然导致用电量的需求不断加剧、整体供电能力不足和电力改革滞后等问题,都给公共电网服务带来严峻挑战,也给我国经济社会可持续发展和全面建设小康社会造成影响。


    二、非公有制经济组织进入电网领域的作用、条件和障碍

    改革开放的实践已经证明,非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。公有制经济与非公有制经济是一根轴上的两个车轮,共同推进着经济发展和社会全面进步。目前,非公有制经济进入电力(电力供应业)领域所起到的作用和有利条件毋庸置疑,但同时也存在着一些障碍,对其重要作用要充分认识,对其有利条件要充分利用,对其存在问题要在不断发展中逐步加以解决和完善。

    (一)非公有制经济组织进入电网领域的作用
    随着改革开放的不断深入,外资大量进入我国,民营经济的迅猛崛起,国家准入政策的不断放宽,使得国内外的非公有制经济具备了投资电力(电力供应业)领域的主观能力和客观条件,其参与建设和运营管理的能力和作用愈加凸现。

    1、有利于进一步加快解决电力供应瓶颈问题。近年来,国家通过积极的信贷政策,加大了对电力(电力生产业)的投入力度,有力地加快了电源建设步伐。但绝不否认,以外资、企业、集团和民间资本为主的非公有制经济对电力(电力生产业)的投入,特别是参与电源建设,对缓解了电力紧张起到了积极的促进作用。从全国来讲,近年来国际上知名的发电企业依靠雄厚的资本、先进的技术和管理经验,纷纷投向我国的电源建设。实际上让民营资本和外资进入已经不是什么新鲜的事情了,从改革开放以来,已经允许外资到中国来投资办电。特别是这几年当中,民营资本投资的实力增强,投资能源的倾向很多,在政策上并没有限制说不允许民营企业去投入。比如外资,广西的来宾电厂、山东的日照电厂、河北的邯峰电厂、福建的湄洲湾电厂等,这些都是用外资来建的。既有外资合资,也有外资独资。民营企业进入发电领域也很多,现在有一些专门从事发电的民营企业势头很好,比如华睿公司,目前它的规模还不能和五大公司比,但是它的发展势头很快。从湖南来讲,近年来香港华润控股投资湖南鲤鱼江2×30万千瓦电厂、郴州电厂都是通过外资建成的,有力地加快了湖南电源建设,大大缓和了湖南用电紧张的局面。按照现行政策,电网建设不允许外资进入,但近年来湖南在电网工程中也作了合资建设输变电工程的初步偿试,如华润的湖南鲤鱼江电厂至广东的500千伏输变电工程,就是由合资公司出资并所有,由广东电网运行管理,由合资公司发包给一家湖南公司检修维护,这实际上已是一个完整的独立输变电项目了,虽然它还是以与发电项目捆绑方式出现的,但对利用外资建设电网起到了积极的促进作用。外资、民营集团企业、银行贷款和社会资本进入电力行业最大的优势就是用其强大的资金运作能力和资金实力,将其他行业领域积累的资本运作经验和先进管理技术很快移植运用到涉电领域,这样既解决了电网企业融资渠道单一的问题,加快了电力(电力供应业)基础设施建设步伐,又解决了有电送不出“瓶颈”问题,实现了“互利双赢”目的。
 
    2、有利于缓解电企对电网的投入压力。电力作为国民经济和社会发展的基础设施和基础产业,决定了政府必须实行积极融资政策来加强电企在电力(电力供应业)基础设施建设上的投入。今后积极信贷政策能维持多久或可能发生什么变化,特别是在我国社会主义市场经济体制不断完善的过程中,如何保证电力基础设施建设资金的长期稳定投入,是电企面临的一个难题。而非公有制经济进入电力基础设施领域正是有效解决这一矛盾的重要途径。就全国电网规划而言,2010~2015年电网建设需要投入1.5万亿元左右的巨额资金。其中仅中央电网企业投资就需要约1.2万亿元。但从现有投资渠道及其历史增长趋势,电网投资仅能达到需要的73%左右,即使最大限度地提高公共财政和信贷的投入比例,也仍然存在巨大的资金缺口。如果没有其他有效的资金供给,必将对电网建设和国民经济发展带来较大影响,一大批拟建工程可能缓建。

    3、有利于发挥市场在资源配置中的积极作用。电力资源是一种常规的经济资源和重要的战略资源。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用是确保电力可持续利用的重要手段。非公有制经济参与电网领域的各个市场主体,在国有控股基础上,通过与电网企业共同出资,相互合作,分配电权,积极发挥市场的调节作用,有效改变了电网资源的合理分配和优化配置,能够使电网资源在市场配置的基础上发挥出最大效益。如果积极开拓非公有制经济进入电网领域的话,就可以设想,在具体的输变电项目上采取项目融资方式来拓宽思路。一是把发电和输变电分开,组建两个项目公司,电网公司只介入输变电项目,以符合政策限制;二是单独的输变电项目,成立项目合资公司,由电网公司控股;三是单独的输变电项目搞BOT方式,这样可以从概念上或根本上解决国家所有问题的完整性。BOT的实施者,可以是合资公司或外资公司。以上三种融资方式,可以在新建发电项目的送出工程上,也可在新建的区际或省际联络线工程上作为试点来突破,在政策上的突破国家应该及早的。如果在1—2个100万千瓦级电厂送出工程上进行试点,就可以减轻电网公司1—2亿元资本金负担。另外,在大小电网交叉供电的现象比较敏感的地区,也可以引进民营资本和外资成立相对独立的供电实体(合资公司),由它来负责购电、售电、和辖区电网建设职能,它和电网公司只是个趸售关系。这样做,对电网公司来说,经济利益可能会有一定影响,但可以绕开部门权力之争,也减少了省政府要求电网公司在发展农村电力时,电网公司在特殊地区遇到的一些推进难题,也可以减轻一部分配网资金筹措的压力。
   
  (二)非公有制经济组织进入电网领域的有利条件
    党的十六届三中全会提出要大力发展和积极引导非公有制经济,为非公有制经济组织进入电网领域指明了方向,特别是在国家政治环境、政策支持、市场经济体制建立健全和公共管理完善等方面提供了更为广阔的的发展空间和有利条件。

    1、政治环境更加稳定。电网建设项目一般具有投资规模大、投资回报期长、项目资产不可转移以及服务当地公共需求等特点。项目所在国和区域省市的任何政治因素均会直接影响项目的建设和正常运营。因此,非公有制经济参与电网基础设施建设和经营管理,尤其是引进的外资项目对所在地的政治稳定性要求更高。目前,我国这个环境已经具备,非公有制经济进入电网领域的条件日臻成熟。一是我国生产力快速发展和综合国力不断增强,注重与世界大多数发展中国家发展平等的友好关系,具有良好的国际关系和国际环境。二是社会主义市场经济体制初步建立,开放型经济已经形成,各项社会事业取得长足发展,人民生活总体上达到小康水平。三是政策导向更加明确,制度不断健全,法制更加完善,诚信体系逐步建立。这些都将为国际和国内的大公司、大企业和私营群体及农民群众等非公有制经济组织进入我国电网领域提供了更为广阔的商机和发展环境。

    2、理论政策更加成熟。目前,非公有制经济在社会主义初级阶段的基本经济制度中占有不可动摇的地位,它在理论和政策导向上不断发展,日趋成熟。实际上,在新中国成立以后很长一段时间,由于我国对基本国情认识不足,对什么是社会主义、怎样建设社会主义这个基本问题缺乏正确认识,在理论和实践上盲目追求“一大二公”、“纯而又纯”,否定非公有制经济存在的必要性,遏制了非公有制经济的发展。党的十一届三中全会以来,在1982年、1988年和2004年修订宪法中,对宪法第十一条关于非公有制经济规定进行了三次修改后,对这一经济制度的基本方针才最终确定下来。这就是“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”党的十六届三中全会《决定》中还对非公有制经济进入传统的高壁垒行业制订了政策导向:“放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”《决定》还做了“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的重要论述,不仅为保障非公有制经济的产权提供了政策支持,而且为非公有制经济参与公有制经济改造、发展混合所有制经济指明了方向。2005年国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(非公经济36条) ,鼓励支持非公经济发展,非公经济发展为进入垄断行业、公用事业和基础设施、社会事业、金融服务业、国防科技工业,消除体制性障碍。党的十七大胡总书记在报告中所提出的“毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。近日工业和信息化部中小企业司司长王黎明表示,将进一步完善非公有资本进入金融、电力、电信、石油等行业和领域的市场准入制度,加紧出台具体操作办法。这就为非公有制经济广泛进入电网领域开辟了更为广阔的空间。在产权问题上,事实上,大力发展和积极引导非公有制经济广泛进入电网基础设施建设和经营管理领域,就是对我国当前电网投入渠道单一、投资和管理机制不活的一种必要补充,就为不断提高现阶段电网公共服务能力注入了活力和生机。

    3、市场经济更加健全。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标之后,我国就逐步摆脱计划经济体制的束缚,全方位大力度推进经济体制改革,不断促使我国社会主义市场经济体制逐步建立和健全。一是所有制结构日趋多元化,各种混合所有制经济迅速壮大,成为经济发展的重要支撑力量。二是生产要素市场初具规模,对外开放步伐加快,各种高层交易量不断扩大。三是收入分配领域改革逐步深入,法制社会逐步形成,社会保障制度建设稳步推进,政府机构改革和职能转变趋向合理。以上经济体制改革的不断深化,表明我国已经初步建立起社会主义市场经济体制,以市场配置资源的基础性工作逐步增强。这就促使和要求有一种新的电网建设与管理体制应运而生——非公有制经济的参与,由社会资本融入和群众自愿参与而形成的一种新型经济组织。改革开放30年来,一部分人抓住了率先发展的机遇,迅速富裕起来,完成了原始积累,使他们在客观上具备了一定的经济基础,许多“能人”(如煤焦大王、运输个体户)、私营企业业主、股份制企业集团等非公有制经济群体,就利用自己的富裕资金,用战略和发展的眼光纷纷投资兴建农业小水电做出了积极贡献。事实上,非公有制经济广泛进入电网领域是市场经济体制不断建立和完善的必然发展趋向。
   
    4、公共管理日趋完善。随着市场经济的发展和政府职能的转变,过去由政府包揽的大量的公共事务管理将由社会公共管理部门来承担。电网基础设施所特有的公益性,决定了其属于社会公共管理的范畴。就现阶段来讲,今天日益发展的“公共管理”与传统意义上的行政管理,以及企业管理等相比都有较大差别。主要表现在,一是顾客取向鲜明。公共管理部门把服务对象界定为顾客,其行为受顾客驱使,满足顾客的需要,让顾客有所选择。二是具有社会化取向。七十年代末以后,西方国家的政府普遍开始由直接管理变为间接管理,尽可能多地把社会公共事务交由社会管理,实现公共管理职能社会化。社会中介组织的广泛兴起就是公共管理职能社会化趋向的重要表现。三是权力主体多元化。在公共选择理论看来,没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府来提供。私人企业,非赢利性公共机构,半独立性公共公司,政府机构等各种类型的组织,都可以提供公共服务。就主体而言,公共管理的参与者是由包括政府、但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统,公共管理是一种多中心的治理模式。在某些领域,非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。四是公共管理的多元化主体之间存在着权力依赖关系。主要是指参与公共活动的各个组织,无论其为公办还是私营,都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题,它们必须彼此依赖,进行谈判和交易,在实现共同目标的过程中实现各自的目的。从以上可以看出,公共管理理论是在新的历史条件下对行政管理理论的重要发展。电网作为国民经济的重要基础设施,它所提供的社会公共服务关乎社会经济可持续发展和广大人民的切身利益。因此,对于电网领域,政府必须改变传统的大包大揽的做法,运用市场机制的作用,将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式,转移给非公有制经济组织,逐步实现公共服务民营化的目的。

    (三)非公有制经济组织进入电网领域的障碍

    毋庸讳言,当前,非公有制经济组织进入电网领域,还存在公共责任模糊、电网资源及电网工程具有特殊性和观念不够解放等障碍,这些都仍然制约着非公有制经济广泛进入电网领域并在其中不断壮大与发展。

    1、公共服务责任模糊。非公有制经济组织在参与电网领域建设和经营管理的过程中,由于公共服务责任不明和过分地注重盈利取向,可能导致他们在高效率、低成本的运行当中往往容易忽视社会责任和公共利益。目前,在政府不能满足电网公共服务需求的情况下,将其建设与管理任务转移到非公有制经济当中,用电户的付费能力决定其获得服务数量和质量,而对于付费能力比较低的用电户或者没有付费能力的用电户,往往只能得到低水平的服务,导致社会公共服务的等级化。比如,就一个矿区来说,如果当某一企业为获得转供电权,投入一定资金对矿区进行电网改造和维修养护。在转供电户用电和企业用电发生冲突时,矿区就可能从经济利益和眼前利益出发,为获取比转供电户用电高出几倍的利润向企业优先供电,无形中损失了转供电户利益。这样的行为在一定程度上就忽视了优先转供电户用电的公共服务责任。就城市供电而言,同样存在公共服务责任模糊和服务等级化的问题。

    2、电网资源及电网工程具有特殊性,既是人类的生活资料,也是人类的生产资料。《电力法》第三条明确规定 电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要,适当超前发展。国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源,兴办电力生产企业。电力事业投资,实行谁投资、谁收益的原则。第十三条规定 电力投资者对其投资形成的电力,享有法定权益,并网运行的,电力投资者有优先使用权。电网资源要实现为社会公共服务,必须通过工程措施来实现。其特殊性主要表现在:一是基础性。电网工程是输送工程,是经济发展、人民生活的重要基础设施,对整个国民经济的发展起着重要的支撑和保障作用。二是公益性。目前,电网既承担着经济发展、生产生活和社会活动供电等兴利功能,也承担着防灾保电等除害减灾功能,具有很强的公益性。三是系统性。从电力生产使用上讲,电力生产业与供应业之间、输送变电之间、配电网与使用者之间都是相互关联的。按照电力规律和规划原则所设计兴建的电网工程,在电网运作上也必然是相互关联的,具有明显的系统性。四是垄断性。由于电力供需形势不断发生变化,加之受电力生产业、输送变电通道、区域和系统性等因素的限制,多数电网工程具有自然垄断性。

    以上四大特性,决定了电网在很大程度上发挥的是对社会的“公共效益”,如用电高峰保障、防灾抗灾、安全应急等。为此,带有公益性、地域性和垄断性的输电、送变电、配电网等基础设施就难以完全走向市场。目前基本还是沿用国有企业独大的建管体制,还只能停留在“准市场”阶段进行运作。再有就是企业生产产品的目标趋向性很明确,他们就是为了获得利润,并追求利润最大化。而带有公共社会服务的城乡供电、输送变配电网设施等公益性较强的基础设施,解决群众最基本的生活、生产用电及社会公益需求,兴建目的是为社会提供公共服务,而不是追求利润最大化,只能是薄利多销达到稍有盈余和微薄利润。事实上,电网具有的特殊性,同样是导致非公有制经济不能快速进入电网领域的一个主要原因。

    3、思想观念不够解放。在非公有制经济广泛进入电网领域的过程中,除受电网特殊性、公共责任模糊和深层次体制性障碍之外,电网还存在着思想观念不够解放等因素的制约。一是电网普遍对市场配置资源的理解不够深入,习惯于计划经济体制下行政命令配置资源的方式;二是政府对电网项目进行资金安排时,对“大锅电”可以,对个人就不行。对个人用电,装表接电审批、收费不透明,技术服务另眼相看;三是对民间资本存在误解或偏见,认为电网是公益项目,完全或只能依靠公共财政投入;四是即使政府允许民间资本进入,但又对其市场准入和资金比例要求过高,造成实际上拒绝非公有制经济进入电网领域。

    另外,在非公有制经济进入电网(主要是地方电网)的过程中,一些地方政府和部门也存在对投资商的开发能力和项目开发条件缺乏严格审查和充分论证,致使一些工程匆忙上马;项目规划工作跟不上开发步伐,没有进行合理筛选和确定科学的开发次序;有关职能部门在质量监督、招标管理和安全生产方面也存在监管不力等问题。


    三、大力发展和积极引导非公有制经济进入电网领域,全面提升社会公共服务能力和水平

    毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济,是党的十六大提出的进一步完善社会主义初级阶段基本经济制度的根本方针。随着基础设施和公用事业领域逐步打破垄断、引入竞争格局,非公有制经济组织正在寻求投入电网基础设施建设领域。研究表明,与投资过度的传统产业相比,民间资本对电力等基础设施的投入程度还不到15%,这就为非公有制经济进入电网等公共基础设施行业创造了现实可能性。如果采取积极有效措施,正确引导、鼓励和大力发展非公有制经济进入公共电网服务领域,将会有力地推动电力事业的发展,进一步提升电网公共服务的能力和水平。在具体实施中,应主要采取以下措施。

    (一)实行科学规划,规范准入程序

    对电网工程做出科学合理的规划,是确保非公有制经济进入电网领域的一个重要前提条件。作为各级政府和电力监管部门,首先要做好规划和把好市场的准入程序。哪些工程需要急办、那些工程可以缓办,要有主次之分,先后次序。在规划中要明确提出,非公有制经济可以在城市配电网、输变电等基础设施领域进行投资并以参股方式开展经营。对农村供电等小型改建工程,鼓励和引导农民群众出资参股,给予农民群众合理分红;对城市供电等中型工程建设和管理,要按照市场经济运作规则,能交给市场办的就交给市场,同时也可以以产权换资金、以电权换资金、以卖电换资金的方式,对所建工程进行股份制改造,逐步建立现代企业制度;对具有经营性和公益性的准公益性大型电网工程建设项目,要在争取国家投资的基础上,积极利用外资和贷款的市场运作机制,实行国家控股为主、民间资本参与的建设和管理模式。

    做好电网工程规划,主要目的是为投资者提供科学、真实、完整的决策依据,当前关键是要为非公有制经济进入电网领域尽快制定规范有序的市场准入程序,避免盲目上马和无序开发。一要尽快制定市场运营规则,按规定程序审批所有工程项目,规范开发市场,做到有序开发,有法可依,有章可循,一视同仁。二要在规范市场准入程序上,明确非公有制经济的平等市场主体地位,允许其进入法律法规未禁入的电网行业和领域,把非公有制经济的发展与国有经济的战略性调整结合起来,大力发展股份制等混合所有制经济。三要严格界定“关系国家安全和国民经济命脉的电网工程等关键领域”的范围,除此之外的领域均应向非公有制经济开放,并积极引入非公有制资本参与传统电网行业的改革。四要在电网工程用途等方面加强管理、统一规划、公开招标、合同管理,提高审批效率,使各种投资公平、透明,合理受益。

    (二)转变政府职能,优化发展环境

    在社会主义市场经济条件下,政府的主要职责是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务,要求各级政府必须转变政府职能,推进依法行政,优化发展环境,创新运行机制和管理方式,为非公有制经济进入电网领域创造一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型环境。具体讲,就是要求政府职能要向“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”方面转变,把政府该管的事管住、管好,把该交给市场的彻底交给市场。一是要清理和修订限制非公有制经济进入电网领域发展的法律法规,要在法律上保证与公有制经济享受同等待遇,鼓励和支持他们做强做大。要对社会资本投资电网创造一个公平的竞争环境,建立一系列非公有制经济投资水利建设的法规政策体系,尽快消除体制性障碍。二是要降低各种非公有制经济组织投资电网领域的准入门槛,在税收上要减免,服务上要保障。要明确规定民间资本或民营企业等非公有制经济既可以独资、联合投资,也可以与政府部门、国有企业进行股份合作、合资、联营、参股合作等进行电网基础设施项目的投融资建设和经营活动。三是各级政府和电监部门要通过竞标使非公有制经济获取项目的建设权和特许经营权,允许经营权、所有权转化;鼓励民间资本采取收购、租赁、参股等各种形式参与电网工程建设和管理;允许并鼓励以个人资本(经营才能、技术专才)、智力成果(专利发明技术成果)以及品牌、资信等无形资产要素作价投资电网建设和经营管理。四是要切实保护个体经济、私营经济在建设和管理经营电网工程时的私有财产和合法权益,从政治上关心和爱护非公有制经济人士,使他们放心大胆地搞经营、谋发展,解决后顾之忧。

    (三)拓宽投入渠道,实行重点扶持

    国民经济和社会发展对电网公共服务提出新的更高的要求,决定了电网建设必须加大投入,拓宽渠道。随着我国各项改革的逐步深化,法制建设的逐步完善和市场经济体制的不断健全,特别是我国已加入WTO,为新形势电网建设投融资体制改革迎来了新的机遇。如何拓宽投入渠道,整合各种资金优势,对发展非公有制经济参与电网领域建设和经营管理进行重点扶持,是各级政府和电监部门必须面临和解决的问题。当前,一是要巩固现有电网筹资政策。比如在积极的信贷政策扶持上,要进一步加强电网建设基金筹集力度。二是对于非公有制经济进入电网领域的筹资政策,应尽快在有关法律法规中体现出相应的优惠政策和扶持政策。三是要积极利用资本市场,筹集电网建设资金。对那些投资大、收益高的电网建设项目可以通过成立股份公司的形式,在电力行业内部或面向社会筹集资金,这样既可以减轻还本付息的压力,又引进了市场机制,有利于现代企业制度的建立。四是通过发行电网金融证券筹集电网建设资金,也可以考虑利用股票市场、建立规范的电网产业基金等来扩大电网资金的来源。五是要依靠电权交易、电力市场交易等手段获取资金,加快电网基础设施建设。六是各级政府在制订经济政策和社会发展规划时,要优先考虑电网发展,按照国家产业政策,在投资和政策上对电网建设予以支持。各级信贷对电网建设的投入要按照增加信贷的比例逐年增加。总之,在今后一个时期电网基础设施投入要不断加大,尤其是对非公有制经济参与电网基础设施投入要实行重点扶持。

    (四)组建行业协会,聚集民间合力

    温家宝总理在2004年十届全国人大二次会议上政府工作报告中指出,“要加快政企分开,进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中基础性作用。”事实上,在非公有制经济参与水利基础设施领域过程中,组建行业协会这类中介机构,目的就是要让这种自律组织来承接政府职能转变退出领域的一些具体工作,通过市场运作机制来聚集民间合力,实现市场经济条件下的有关市场管理功能。如果没有这类中介机构,就不能很好地发挥市场配置资源的作用,更不能有效地调动非公有制经济组织自觉参与工程建设、管理、维修和养护的积极性。

    从目前所组建的电力行业协会来看,都不太成功,主要由原电力局人员为主组成的电力行协,变成了“养老”和“举手”机构,背离了组建的电力行协的初衷。电力行业协会的组建就是把上层管不好的权力还给民间组织,把政府不该管、也管不好的事情放到基层,移交给发电、电网企业和用电户,目的是要调动发电、电网企业和用电户参与对所属工程维修、养护、供配电、收费等过程的自主管理和建设的积极性。
   今后,为适应非公有制经济广泛进入电网领域,还应在电力行业协会基础上,进一步发展城市供电、用电分会、民营电力协会和电力建筑工程等相应协会组织。在积极鼓励和发展行业协会的同时,逐步加强和规范协会的组织管理与行为,一是要明确协会组织具有独立的法人地位;二是要明确他们与政府主管部门和单位不是纯粹的上下级关系,而是相互合作和市场买卖关系。它不是行政的一种附属,更不能成为摆设,而是要进行实质性参与,真正实现民主和自主管理;三是要建立健全行业协会的各项规章制度,各协会之间和协会内部要广泛开展业务管理、技术、信息交流和政策研究,不断延伸产业链条,发挥协会整体优势,提高市场竞争能力和管理水平。总之,要通过多种措施促使各协会组织向规范化、科学化和法制化轨道迈进,努力为民间资本等非公有制经济进入电网基础设施建设领域提供良好服务,创优发展环境。


    四、几点思考

    (一)在主观认识上,必须毫不动摇地大胆引入

    大力发展和积极引导非公有制经济进入电网领域,是国家“以公有制为主体,多种所有制成分共同发展”的现行政策在电网行业的具体实践,也是市场经济意识渗入电网行业的现实表现形式。对于电网领域以公有制为主,非公有制化为辅,目前我们在主观认识上必须毫不动摇地坚持,在发展方向上不容置疑,应该大胆引入和大力提倡。但是,要清醒地看到,非公有制经济进入电网基础设施领域,仍然受到来自观念、体制和政策等方面的限制。非公有制经济进入电网基础设施领域,与现行的社会发展形势、政策导向相适应,特别是与土地管理和生产经营方式相适应,发展空间广阔,发展潜力巨大。这不仅有效地解决了政府部门对电网的社会管理和公共服务“缺位”问题,而且为加快新形势下电网基础设施建设找到了一条行之有效的路子。我们应当以十届全国人大二次会议宪法修改、非公经济36条和中央对于大力发展和积极引导非公有制经济的决策为契机,进一步建立健全有关法律法规,进一步解放思想,鼓励创业,转变择业观念,消除各种障碍,给人们吃“定心丸”,决不能议而不决,决而不行。今后,我们必须始终明确,大力发展和积极引导非公有制经济参与电网领域不是权宜之计,而是我们必须长期坚持的一个根本战略。

    (二)在指导思想上,必须坚持全面、协调、可持续发展

    全面、协调、可持续发展是科学发展观提出的根本要求。我们在大力发展和积极引导非公有制经济进入电网基础设施领域的过程中,必须始终坚持以科学发展观为基本前提。全面,就是要在立足长远、着眼当前的基础上,大力发展和积极引导多种经济组织共同参与电网基础设施领域建设和经营管理,逐步形成电网基础设施相互促进、共同发展的格局;协调,就是要在坚持统筹兼顾、协调发展的原则上,统筹城乡电网协调发展、区域电网协调促进、开源节流协调推进、建设与管理协调并举,人与电环境和谐共处;可持续发展,就是要坚持人与自然和谐相处,坚持以人为本,正确处理好公有制经济和非公有制经济共同进入电网基础设施领域的若干关系,实现经济、社会、环境等方面的全面、协调发展,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

    (三)在当前形势下,必须认识到大力发展的难度

    非公有制经济进入电网领域,毕竟是近年来深化经济体制改革后的新产物,发展初期可能会存在一些不规范和不完善的地方,也会遇到不同程度的难度和阻力。首先,还有为数不小的人认为由于电网具有的公益性和特殊性,电网基础设施建设和经营管理决不能交给非公有制经济组织去建设、去管理。这就从人本意识的角度找到了它不能快速发展的根本原因。其次,电网具有的公益性和特殊性,决定了它不能像其他行业一样实现丰厚回报和高额利润。因此,一些集团公司和个体私营经济也不可能把它作为首选投资项目。第三,至今尚有不少私人投资电网者担心自己的财产安全缺乏有效保障,因而不敢增加投资,扩大经营规模,有的甚至“见好就收”。原因在于现行政策和社会环境还不能够切实保护公民的合法私有财产。第四,目前,我们在利用银行贷款、债券和外资兴办公益性较强的电网工程时,有些地方没有充分考虑当地政府的承受能力,对规模如何控制,还款周期多长,获得电权年限该是多少,环境效益和社会效益如何体现等等,不能按照量力而行、因地制宜、实事求是的原则长远计划,在一定程度上还会给行业带来沉重的负担。因此,我们要充分认识到当前非公有制经济广泛进入电网领域的难度,始终保持清醒的头脑和良好的心态,既要在政策上给予优惠、正确引导,又要根据经济发展和电网建设的实际,科学指导、规范建设,更要充分利用法律加以保护,严格管理,使之不断完善壮大,成为发展经济、建设小康社会的有生力量。

    (四)在实施过程中,必须实行依法监督和管理

    非公有制经济组织进入电网领域,既然是解决当前电网发展问题的一种行之有效的措施,作为政府,一方面要把工作的重点放在制定规划、电网管理、宣传发动、资金扶持、技术指导服务等方面,将政府经济管理职能转到主要为市场主体提供服务和创造良好的发展环境上来;另一方面,要转变政府职能,增强公共服务意识,建立健全与社会主义市场经济发展相适应的监督管理制度。监督管理不是目的,它只是一种手段,是为了更好地鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济合法经营,防止他们的合法权益受到侵害。同时,积极为他们提供各类服务,创造公开、公平、公正的市场环境,促进非公有制经济健康发展。目前,一些地方个体、私营企业经营行为不规范的问题相当突出。一些个体私营经济在市场秩序不完善的情况下,为了追求暴利,往往在竞争中采取不正当的手段,如擅自提高电价、垄断电网资源、不顾弱势群众、随意变更服务内容、不讲诚信、偷税漏税等。这些问题的存在,既损害用电者权益,破坏了市场秩序,又降低了公共服务水平。因此,政府部门必须对非公有制经济进入电网领域进行依法监管,使他们能够自觉地依法经营,照章纳税,在公平竞争中求生存、谋发展。

    在党的十七大上,胡总书记在报告中所提出的“毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。法律上“平等”保护和经济上的“平等”竞争,这“两个平等”是十七大在所有制理论上的最大亮点,是非公经济发展的新视角。这是我国改革和发展的实际,也是今后一个时期的发展重点。目前,依靠非公有制经济参与电网基础设施建设和经营管理,可谓起步阶段。
    自上个世纪90年代以来,通过拆分、重组等一系列改革措施,计划经济的最后堡垒纷纷被攻破,石油、电信、航空、电力等垄断行业改变了“只此一家别无分店”的状况,初步形成了竞争局面。与此同时,国家在政策层面明确允许非公有资本进入垄断行业和领域。随着对外开放的深入,外国资本亦已开始进入我国银行、保险等行业。

    尽管改革初见成效,但一些行业居高不下的准入门槛、民营资本依然艰难的处境都表明,改革还远远没有结束。富于意味的是,将伴随着垄断行业改革持续不断的推进,反垄断法的出台也为对反垄断产生了特别的期待。人们普遍期望,以反行政垄断为基点,反垄断法与改革措施能够相互支持,联手斩断权力经济的运作链条,加速市场经济的民主化进程,也将为非公有制经济组织进入电网等垄断行业扫除了障碍。

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